秦朝的户籍制度内容有哪些？户籍制度是谁提出来的？

秦统一后，各国原有地区实行的土地制度各不相同，但毫无疑问，没有哪国的土地制度比秦国的更优越。因此，始皇下令“使黔首自实田”不是要变更秦国的土地制度，而是允许百姓自主开垦荒地，只要按照规定到政府办理登记并交纳赋税就可以了。

这时的秦王朝，土地是国家所有的，但实际的使用权却是掌握在农民手中，只有在特殊的情况下，国家才会宣布收回，剥夺农民的使用权。国家对土地的拥有只是主权性质的拥有，只有那些无主的荒地、山泽是属于国家直接控制的。农民有了对土地的使用权，大大提高了生产积极性，大片的荒地被开垦，进一步增强了秦国的经济实力。

但是，这一制度有它固有的弊端。秦朝仅仅存在了十五年，这一弊端还来不及显现秦王朝就灭亡了。之后的历代王朝，都采用了和秦国类似的土地政策——土地国有，使用权归耕种者。这样只要国家不出台法令禁止土地买卖，就会不断出现土地买卖现象，土地的兼并也就成为影响社会安定的痼疾。

历朝历代，土地制度都是与户籍制度紧密相联的，秦朝也不例外，在推行“使黔首自实田”的同时，秦帝国在全国范围内建立起了较为完善的户籍制度。

我国户籍制度形成得很早，周宣王时期实行的“料民于太原”就是一次明确的户口调查。关于秦国户籍制度的最早记载是秦献公十年的“为户籍相伍”，即以五家为一个单位，编造户籍进行管理。孝公时商鞅变法，“令民为什伍”，“五家为伍，十家为什”，凡是秦国居民，生了小孩要登记，死亡人口则要报告除名。官吏要经常查户口，以防隐瞒，凡是在册的人，都要向国家履行一系列的义务，包括缴纳赋税，服兵役，联合“伍”检举捉拿不法之徒。

在推行“令民为什伍”的同时，商鞅还推行了连坐法，以防止人们相互隐瞒。“令民为什伍”和连坐法之所以能够施行，除了秦孝公的全力支持外，还因为商鞅采取的是“胡萝卜加大棒”的政策，即只要服从国家法令，就有足够的耕地和奖赏，就可以获得利益；而不服从者不仅不会得到任何好处，还会受到暴力惩罚。在服从获益、不服从受罚的情况下，绝大多数人都会选择前者，这是商鞅变法能成功的最重要原因之一。它给人好、坏两种选择，只要大部分人接受好的，他的变法就较容易取得成功，这种智慧值得后来的改革者学习借鉴。

商鞅的户籍制度奠定了秦国户籍制度的基础。秦王嬴政时期，户籍制度变得更加完备。秦王政十六年，“初令男子书年”，即在户口册上记录男子的年龄，这使国家更进一步掌握了人口的年龄状况，便于徭役和兵役的征发。

秦完成统一大业后，始皇三十一年，嬴政下令：“使黔首自实田。”同时，他又将商鞅的连坐制度和户籍制度进一步完善，户口册上开始记录人口的姓名、年龄、土地、身高、面貌等详细情况，以便加强对人民的控制，并为其提供稳定的租赋徭役来源。秦朝的户籍制度大致包括以下三项内容。

一是“定什伍口数，别男女大小”。

二是实行连坐制度。

三是“使民无得擅徙”，要想迁徙，必须地方官员同意。

秦朝法律规定，所有人口必须登记入籍，隐瞒者要受到严厉惩罚。凡是登记了的人口就被称为“编户民”，所有编户民不得随意迁徙，出逃和脱籍也要受到严厉惩罚。《睡虎地秦简》中有这样的法令：有帮助秦人出逃或帮助除去名籍者，“上造以上为鬼薪，公士以下刑为城旦。”

为了进一步加强对编民的控制，秦法规定，凡是出游之人必须持“符”，这种符就相当于现在的通行证。对于没有“符”的人员，秦律会进行严厉惩罚，这主要是为了防止编民脱籍流亡。秦汉时期的“符”一般用竹简做成，上面除记载本人姓名、籍贯、年龄等基本信息外，还要记载身高、肤色、职业等。如果有人想迁居，必须首先得到当地地方官的认可，认可之后此人可持“符”进行迁徙，当他迁到新的居住地后，还必须到当地官府重新入籍。

所有这些繁琐的规定，都是秦朝为了严格控制户口而制定的。它的主要目的就是将人口束缚在土地上，以便国家能获得长期而稳定的税收、兵源和徭役来源。

汉承秦制，在户籍制度上亦是如此。当刘邦率领农民军进入咸阳后，深谋远虑的萧何首先收集了秦丞相府和御史府的大批律令图书。正是这些文书的记载，才使刘邦“具知天下厄塞，户口多少，强弱之处，民所疾苦”，从而为汉朝征战天下和稳定政权奠定了基础。

楚汉之争结束后，刘邦击败项羽，西汉政权正式建立。刘邦采取恢复秦民原来爵位和田地等一系列办法，招回战乱中的流民重新登录户籍。在萧何的推荐下，刘邦以秦朝原柱下史张苍为计相，张苍“明习天下图书计籍”，初生的汉政权得以清楚地知道了全国的户籍情况。此后，在丞相萧何的主持下，汉朝制定出《九章律》，户籍的编制和管理进一步走上法治轨道。