刘邦死时,太子刘盈年仅17岁,国家大事都由太后吕雉和大臣们商议决定。汉初的主要政策指导思想是“黄老无为之术”。陆贾曾劝刘邦,天下可“马上得之”,但必须“马下治之”,他说“秦非不欲为治,然失之者,乃举措暴众,而用刑太极故也”,主张治国之道“莫大于无为”。
刘邦采纳了陆贾的建议,相国萧何也遵循着这一原则,辅佐刘邦草创制度。
所谓“无为而治”,并不是什么事情都不做,退回到老子崇敬的“小国寡民”的原始社会中去,而是指政府施行政策要顺乎自然,尽量少扰民,使百姓得以休养生息,国家得以重建秩序,积聚人力物力。虽然因此也产生了放任自流和因循守旧的弊病,但在汉初,这一政治思想还是基本符合社会实际的。

吕雉执政时坚持黄老无为之术,对平民百姓是有好处的,对国家的长治久安,也做出了相当大的功绩。并且对于刘邦临终前指定的宰相班底,她并没有加以更动。惠帝二年(前193)二月,萧何去世,遂以曹参接任为丞相。曹参对于萧何制定的法规毫不加以变更,只是亦步亦趋地执行,是谓“萧规曹随”。
惠帝曾问曹参这样做的原因,曹参说,惠帝不如高祖,而自己也不如萧何,所以“高帝与萧何定天下,法令既明,今陛下垂拱,参等守职,遵而勿失,不亦可乎!”
在乱世过后,不经常变更法规,是有利于社会和百姓和谐安定的。惠帝五年(前190)曹参去世,遂把丞相的职权分而为二,以王陵为右丞相主政,陈平为左丞相辅佐他,也都遵循这一政治原则。
惠帝本就不大参与朝政,在观看过“人彘”以后,更受了刺激,干脆饮酒作乐,什么都不肯管了。吕雉名正言顺地总揽大权。惠帝七年(前188),年仅24岁的汉孝惠帝刘盈病死,因为没有儿子,所以吕雉从后宫中选择了一个美人所生的小孩,假装是惠帝的儿子,奉为天子,就是前少帝刘恭。
究其原因,皇帝崩而无嗣,理当传位给兄弟,此时惠帝的兄弟们大都已经成年,如果继任为帝,吕雉将失去主政的借口。
刘恭当挂名天子不过短短的4年。高后四年(前184),这个小孩子不知道从哪里听说了惠帝张皇后(张敖和鲁元公主之女,也即惠帝的外甥女)不是自己的亲生母亲,吕雉不是自己的亲祖母,自己的母亲已经被吕雉害死了,于是口出怨言,说:“我还没长大,长大后一定要报仇。”

吕雉听说此事,大为惊恐,即刻将刘恭幽禁起来,称其有病,不能治理天下。后来更将他杀掉,另立年幼的恒山王刘义为皇帝,改名刘弘,即为后少帝。
前、后少帝在位期间,朝政全掌握在吕雉手中,因此史称为吕后元年至八年。这八年里,朝政相对稳定,天下太平,百姓安居乐业,为此后的“文景之治”打下了坚实的基础。
此外,吕雉还修筑长安城,发民北筑长城,巩固边防的同时,继续维持与匈奴的和亲关系。她和大臣们商议说,秦朝修筑长城本是好事,只是不知体恤民力,所以天下豪杰纷起,推翻了中央政权,现在再修长城和修筑都城都要记取这一教训,百姓轮番前往,每轮30天,绝不旷日持久,使人民有休息的时间。
惠帝三年(前192),匈奴单于冒顿写信给吕雉,开玩笑说,我刚死了阏氏(匈奴贵族之妻的称呼),你也死了丈夫,“两主不乐,无以自娱;以其所有,易其所无。”竟然向吕雉求婚。这在匈奴看来,或许是很正常的事情,但以汉人的习俗考量,却是非常大的羞辱。
吕雉勃然大怒,召来大臣樊哙和季布商议,要斩杀单于使者,发兵进攻。樊哙请令说:“臣愿得十万众,横行匈奴中!”季布却说,樊哙此言可杀,“前陈豨反于代,汉兵三十二万,哙为上将军,时匈奴围高帝于平城,哙不能解围”,现在战争的创伤才刚抚平,樊哙就想引起动乱,妄言进攻,分明是吹牛撒谎。

吕雉接纳了季布的正确意见,继续和匈奴维持表面上的和平,以积聚力量,等待时机。她写信给冒顿说:“我年纪老了,头发和牙齿都快掉光了,走路也摇摇晃晃,您没有必要垂顾我这样的老太婆。我国并没有罪过,也没必要以此来侮辱我们。现在奉上御车二乘,拉车的马八匹,送去伺候您的起居就足够了。”
冒顿回信说:“我先前不清楚中国的风俗,感谢你原谅我的鲁莽。”不再对此纠缠。
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